建国初期特别是1954年制定《宪法》时，我国非常重视国家机构组织法在民主建政方面的重要作用，相继制定了一大批组织机构方面的法律、法令。

【注释】[1]谷安良：《立法学》，北京：法律出版社，1993年，第190页。比如第二十条以及相类似的第五十三条所规定的政府应该公布突发事件相关信息的义务，在当初立法时问题并不突出，但是，2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后，公众的知情权要求日益强烈。

而应当更多表现出的是情理使然，更少禁止的意味，公民按法无禁止即可为的法治理念遵照法律行事时会更多一份行动的自由。对政府而言，权利行使与否无伤大雅，如第七、四十三、四十六条有关突发事件信息的越级上报权，第十二、五十二条财产征用权和第五十二、六十条的请求支援(持)权完全可由政府自由裁量，但对于职责，尤其是对于突发事件应对负有主要责任的政府的职责，用可以来设定值得商榷，这从某种程度上讲对政府这一责任主体的要求太低了。进入专题： 突发事件应对法 。为此，建议：将以可以设定的有关规定政府职权的条款，根据设定内容的重要程度提升至应当或必须的高度。马怀德，中国政法大学副校长，中国政法大学法治政府研究院教授、博导，中国法学会行政法学研究会会长。

另外，应急救援队伍的重要性还可以从国务院的有关规定[6]中看出。所以，实现政府责任与有关单位责任的衔接十分必要。四、纠纷双方有愿望调解或纠纷有被调解的可能。

报告突发事件信息的义务(第三十八条)。应急知识教育和组织学生进行应急演练都很重要。[18]《国家突发公共事件总体应急预案》规定，国务院应急管理办公室是负有综合协调职责的办事机构。第三种可能是，政府尽到了监管的责任，比如刚刚发现问题。

因此，有必要从责任视角来探讨《突发事件应对法》存在的问题并给出相应的建议。对其应为之事而不为，就具有了伦理上的可谴责性，无论这一主体的行为是否产生了后果，法律课责就具备了必要的前提。

所以，实现政府责任与有关单位责任的衔接十分必要。比如，第十七、二十三、二十四条有关义务的规定，第二十六、三十一、三十二、三十七、三十八、四十一条有关义务的规定，第二十、二十九、四十七、五十二条有关义务的规定就分别是采取预防性措施、及时采取措施、处置不(得)当等强制性责任要求的前置责任。[3]本表中使用次数指设定意义上的使用，如设定职责或职权。建议《突发事件应对法》的颁布实施，对提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，最大限度保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序具有重要意义。

法律责任主体的缺失，给法律实施带来的问题，表现在如下几个方面：一、负责机关的责任归属问题。县级政府总是具体事件的处置者，承担应对责任。[7]杜永道：‘必须跟‘应当用法有何不同，《人民日报海外版》，2009年2月14日。基于同样的理解，如果公民、法人或其他组织在某些情况下具有某种特定控制能力，它们是否就应该为其控制能力承担相应的责任呢?法律又可否为此设定特定的责任承担方式呢？首先，任何主体只。

因为责任的核心在于必须对某事作出回应，或者必须对某事有所交代。因此，必须让法律的每一项责任或义务的规定都能得到落实，即使不靠法律本身，也应通过其他途径来实现。

《突发事件应对法》关于责任规定不够周延问题主要体现在政府责任的规定上。[5]事实上，专业应急救援队伍建设比综合性救援队伍建设更重要，现实发生的很多事件都需要专业人士的参与。

【关键词】突发事件应对法。因为即使法律规定由国务院部门负责的突发事件，事发地政府也会面临同样的应急局面，如果国务院有关部门对其负责的突发事件处置不当，是由事发地政府所采取的预防措施不当而致，这也会出现与前一共同负责相同的问题。但应急救援队伍的重要性是不言而喻的，直接关系到突发事件应对的成败，已发生过的SARS疫情、南方地区雨雪冰冻灾害、汶川大地震因救援人员不足所导致应急不力的事实足以说明此问题。政府尽到了监管责任，也不应该承担法律责任，于是出现责任真空。四、以必须来设定政府职责，即要求政府不能不这样做，这更接近于禁止性规范设定效果，按照现代法治理念，政府应该按照法有规定才可为的理念来行政，法规定越详细、越严格，政府施政才会越勤勉、越谨慎。因此，规定特定控制能力者的特定责任是非常必要的，至于还有哪些情况需要如此对待，是值得继续研究的问题。

法律将政府设定为突发事件应对的主要责任主体，是因为政府有能力及时有效地预防和控制突发事件。传播信息不应以具备识别虚假信息的能力为前提。

严格地说，公民、法人和其他组织只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会在突发事件应对上承担其他的法律责任。而且，《国家突发事件总体应急预案》也规定地方各级人民政府负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

在这类事件当中，对事件有能力控制的团体(比如教派冲突当中的宗教团体)和个人(比如被纠纷双方诉求调解的人或对纠纷双方有较大影响力的人)负有稳定事态的不可推卸的责任。[9]《突发事件应对法》第三条规定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件按危害程度、影响范围等因素分为特别重大、重大、较大和一般四级，显然第六十四条中的严重的限定是为了与第六十三条对政府追责的情形相区别，因为本法所称的突发事件是指造成或可能造成严重社会危害的突发事件，所以第六十四条中的严重目的就是要设定更严格的追责条件。

应对突发事件容不得有丝毫疏忽和懈怠，稍有闪失，责任可能就变成现实。法律责任主体的缺失《突发事件应对法》规定的责任主体有很多，但可追责的主体主要是政府和有关单位。[17]事实上没有规定地方政府协同应对职责的突发事件就根本不需要地方政府配合和支持，因为这些事项是国务院银监部门和期货管理部门职责事项，以及药监部门处置麻醉药品和精神药品生产的事项。所以，对于政府的职责，可以用必须来设定其职责，而对于私权利主体，可以用应当来设定其义务。

鉴于突发事件应对是一种过程应对，过程性非常明显，为保证每一阶段应对工作有效开展，目标任务顺利完成，《突发事件应对法》明确规定了每一阶段应对工作的重点，并为工作任务的承担者设置了相应的责任。[20]这种情况时有发生，比如瓮安事件初期，政府寻找与当事人信赖的个人参与事件的调解;而且，现实当中有不少事例表明，很多纠纷的解决往往不是通过政府来进行的。

有关单位也立即采取措施，比如积极消除隐患，但严重的突发事件还是发生了，如何追究责任？似乎都应该追究责任，又似乎都不。有人会认为，在一个运作良好的法律制度里，大多数人在大多数时候都会遵守预期责任，而毫不理会因为不遵守的行为而被施加过去责任的可能性。

[10]对于突发事件而言，法律的仁慈就可能以严重的损失为代价。再说，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办发【2009】25号)第五条也规定：对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的应当问责党政领导，这从另一侧面佐证了采取适当处置措施的重要性，如此，第四十九条也应当作出修订，至少应该用应当来设定，以提升这一规定的刚性程度，也从严要求政府在突发事件处置措施选择上的尽其谨慎义务。

为此，建议：一、废除第五十四条和六十五条。第三，这些职责性的义务可以通过纵向到底，横向到边的应急预案体系事先解决，并可通过行政检查措施加以落实。由此可以得出结论：《突发事件应对法》刚性不足，试作如下分析：第一，设定禁止性规范的比例非常小，一方面说明法律刚性不足，另一方面说明这部法律最关注的是对突发事件信息的掌控，如第三十九、五十四条。第四，涉及突发事件的现行有效的有关法律和行政法规共38部[16]，其中规定了(或根据合理推定)国务院有关部门对突发事件应对工作负责的有22部，而规定(或明显可推定)需要地方政府协助的达19部[17]，即86%的法规事实上都规定需要共同负责。

那么，现实当中有哪些情况需要法律来设定特别主体的特定责任呢？主要是一些群体性的突发事件，这类事件表现出的特点是：一、涉及群体利益纠纷，纠纷一触即发。的确，法律规定无需面面俱到，但情势的变化有时可能让制定法律时不太重视的问题在实施中变得异常突出，这时就应该通过修订法律加以解决。

因为要提高全民族应急意识，关键要看学校教育。这种情况似乎并不利于突发事件的应对，因为突发事件的应对几乎在每一个环节上都离不开公民、法人和某些组织的协作，有些情况下这种协作甚至非常重要。

比例分别以70条的总法条数和99项具体责任设定项为基数算得。再如，第五十三条规定，履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府应当发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，而且对这种发布的法定要求是统一、准确、及时。